“Yerel yönetim kuruluşları
özgür halkların gerçek gücünü oluşturur, İlkokulların bilime katkısı ne ise
yerel meclislerin de özgürlüğe katkısı odur…
Bir halk özgür bir yönetim
kurabilir, ancak yerel yönetim olmadan özgürlüğün ruhuna sahip olamaz.”
Alexis De Tocqueville[1]
Genel Olarak
Günümüz Türkiye hukuku, cumhuriyetin kurulusundan bu yana
Avrupa hukukundan beslenerek gerçekleştirilen kodifikasyon hareketleri sonucu
oluştu. Kodifiye edilen kanunlar zamanla Türkiye kültür ve sosyal yaşamına
adapte edilip evrimleştilerse de köklerini aldıkları hukuk sistemlerinden
kopmadılar. Kodifikasyon hareketleri sırasında idare hukukunun kısmetine de
Fransa düştü. Neden sorusu bu makalenin konusu değil lakin yönetim sistemi
dönemin Türk yönetimi için en çok “bütünlük” arz eden sistem, demek yeterli
olur. Türkiye yönetimi kurulduğu günden bu yana tekçi ve üniter, federal ya da
bölgesel olmayan, bir devlet sistemi oluşturmaya çalıştı, dolayısıyla kendisine
gelişmiş ülkeler arasından başka bir üniter yapıyla yönetilen Fransa'dan başka
bir devleti örnek alması konjonktürel politikalarına uygun düşmezdi. Aksi halde
Türkiye, popüler-demokratik yönetim biçimlerinin neredeyse tümünü bünyesinde
barındıran Avrupa devletlerinin çoğunluğu federal yapılarını göz ardı edip
uniter Fransa’yı - ki kendisi günümüz Türkiye'siyle karşılaştırıldığında
yumuşatılmış bir ünitere dönüşmüştür – tercih etmezdi. Bu tercihte ülkenin
kendi iç dinamiğinin ve sosyal yapısının da etkisi yadsınamaz.
Bu yazının amacı esasında Fransız ademi-merkeziyet
sistemi başka bir deyişle Fransız “desatralizasyonu”nu irdelemek ve
desantralisazyon reformları ile oluşmuş günümüz Fransız mahalli yönetimine dair
genel bir bakış ortaya koymaktır. Devletin kendisine ait olan yetkileri
kademeli olarak yerel yönetimlere devri anlamında kullanılan desantralizasyon (adem-i merkeziyetçilik),
Fransız devrimi sonrası yeni yönetimin, kendisini o dönemin parlamenterlerinden
Mirabeau'nun sözlerinde bulan “insanların
ve nesnelerin yönetiminin yakınlaştırılması” fikrinden gelmektedir. Dönemin
bir diğer Fransız politikacısı Odilon ise, desentralizasyon hareketlerini ve
devletin bu yerele inme faaliyetini değerlendirirken “ çekiç ayni çekiç, yalnız biz sapını kısalttık” açıklamasında
bulunacaktı. Desantralizasyondan bahsetmek zorunlu olarak bu reformların hem
özneleri hem de süjeleri olan yerel yönetimleri analize dahil etmeyi
gerektirir. Bu bağlamda yerel yönetimlerin organizasyon şekilleri ve türleri,
yerel demokrasi teknikleri, yetkileri ve son olarak da gelirlerinden
bahsedilecektir.
Fransız anayasasının birinci maddesi Fransa devletini
«bölünmez», laik, demokratik ve sosyal bir cumhuriyet olarak tanımlamaktadır.
Lakin ayni maddenin devamında katı üniter devlet biçimi yumuşatılmış ve idari
yapısının yerinden yönetim (ademi merkeziyet) ilkesine dayandığı belirtilmiştir[2].
Bunun dışında yerel yönetimlerin serbest yönetimi ve mali özerklik ilkeleri de
Anayasa’nin sırasıyla 72‘inci ve 72-2‘inci maddelerinde tanınmıştır.
Fransa’da desantralisazyon
hareketleri her ne kadar Fransız ihtilalinden itibaren başlatılabilirse de,
esasen doktrinin önemli saydığı ve yoğun bir yasama trafiğiyle desteklenen
reformlar 1980‘den itibaren başlatılmaktadır. Sosyalist devlet başkanı François
Mitterrand’ın aynı dönemde göreve gelişiyle beraber, yerel yönetim reformları
geriye döndürülemez bir ivme kazandı ki mahalli idarelerin kazanımlarının çoğu
için bu tarihi bir başlangıç/milat olarak yorumlamak yanlış olmayacaktır. Zira
bu tarihten itibaren, departmanlar ve bölge yönetimlerinin kararları üzerindeki
vesayet kalkacak, bölge yönetimleri sade idari birimler olmaktan çıkıp gerçek
yerel yönetimlere dönüşecekler, Bölge Meclisleri ve Departman Genel
Meclislerinin yürütme organları artık devletin temsilcileri olan ‘‘préfet’’ler
(valiler) tarafından değil, bu meclislerin kendi içlerinden seçecekleri
üyelerden biri aracılığıyla yerine getirilecektir. 1980 sonrası bu gelişmeler,
yerel yönetimlerin özerkliklerinin artırılmasına ve diğer gelişmelerle
pekiştirilmesine yardımcı oldukları gibi, sonrasında gelen iktidarlar bu
kazanımları almaya çalışmamışlar aksine, üstüne ekleme yapmışlardır.
I. YEREL YÖNETİMLERİN TÜRLERİ VE YETKİLERİ
Fransız anayasasının 72‘inci
maddesinde belirtildiği üzere ülke yerel yönetimleri commune, departman ve
bölge yerel yönetimleri olmak üzere üç ayrı birimden oluşmaktadır. Bu üç genel
mahalli yönetimin yanında ayrıca ekonomik, demografik ve coğrafik farklılıklar
gereği özel statü ile yönetilen yerel yönetimler de bulunmaktadır. Commune'ler bizdeki belediyelere, departmanlar
ise il özel idarelerine denk gelmektedirler. Bu yerel yönetimlerin en küçük
birimi commune (komün)‘dür. Commune’ler devletin idari birimleri olarak yerine
getirdikleri çeşitleri hizmetlerin yanında, ayrıca halka olan yakınlıklarından
dolayı onların temel ihtiyaçlarının çoğunu hizmetleri aracılığıyla
görmektedirler. Örnek vermek gerekirse şehircilik alanında, şehirleşme planının oluşturulması, cevre ile
ilgili konularda çöplerin toplanması, suyun dağıtımı, eğitim konusunda da ilk
öğretim seviyesindeki okulların yapım ve inşası ve hizmetli personelinin temini
commune'lerin yetki alanına girmektedir.
1. Commune'ler
Sayıları günümüz itibariyle otuz beş binin üzerinde olan
commune’ler, Fransız yönetimi için demografik açıdan önemli bir problem
oluşturmaktadırlar. Çünkü Fransız devriminden itibaren edinilen prensip gereği,
tüm yerel yönetimler eşit statüdedir, yönetim biçimleri aynidir ve herhangi bir
yerel yönetimin başka bir yerel yönetim üzerinde tasarrufta bulunması ya da “vesayet”
kurması söz konusu olamaz. Örneğin, buyuk commune küçük commune’e, ya da bölge
departman’a, departman commune’e kendi rızası dışında is yüklettiremez,
yönetimine katılamaz[3].
Commune’lerin başında ayrıca belediye meclisince kendi üyeleri arasından
seçilen ve hem devletin yerel temsilcisi hem de yerel yönetimin başı olarak
görev yapan bir belediye başkanı (le
maire) bulunmaktadır. Belediye
başkanı bir taraftan belediye meclisinin yürütme organı olmanın gerektirdiği
yetkilere sahipken diğer taraftan devletin temsilcisi olması sıfatıyla idari
kolluk görev ve yetkisi ile donatılmıştır.[4]
Belediye başkanı bu niteliğiyle kamu düzenini ve salahiyetini de sağlamakla
görevlendirilmiştir.
Commune sayısının çokluğu
hizmetlerin görülmesinde büyük bir dağınıklığa yol açmakta, ayrıca küçük ve
güçsüz commune’ler yöre halkının ihtiyaçlarını yeterince karşılayamama riski
yaşamaktadırlar. Ancak bu fenomen Fransa’da commune’ler arası ittifakları
güçlendirmiş, ve bu ülkeye özgü olan commune’ler arası organizasyonlar (commune
birlikleri) yasa ile oluşturulmuş ve desteklenmişlerdir. Bu tür organizasyonlar
uzun vadede Fransa’daki commune’lerin sayılarını azaltma, kısa vadede ise tek
bir commune tarafından gerçekleştirilmesi zor hizmetlerin birden fazla commune
tarafından dayanışma içerisinde yerine getirilmesini amaç edinmektedirler.
2. Departmanlar (Le Départment)
10 Ağustos 1871 tarihli kanunla
Fransız yerel yönetim teşkilatının temel bir birimi olarak kurulan
Departmanlar, yüzeysel olarak olarak commune’lerden daha büyüklerdir ve deniz
aşırı departmanlarla beraber sayıları 2011 Mart ayından bu yana 101‘dir.
Departmanların yetkileri konut, aile, yaşlılık, çocuk ve ihtiyaç kategorilerine
göre sosyal yardım ve hizmetlerin etrafında toplanmışlardır. Departmanlar
sosyal yardımlarla zorda olan işletmelere de yardımda bulunabilmektedirler.
Ayrıca eğitim alanında kolej olarak adlandırılan orta öğretim kurumlarının bina
yapımı, bakımı, inşası ve bu binalara araç gereç, teknik işçi ve hizmetlilerin
temininden sorumludurlar. Departmanlara ayrıca ulusal yollar ve avlanma amaçlı
kullanılan limanların da yönetimi bırakılmıştır. Ara birim olarak departmanın
varlığı ve gerekliliği sorgulansa da, süregelen reformlar bu kategoriyi
zayıflatmak ya da etkinliğini azaltmak yerine sürekli güçlendirmiştir.
3. Bölgeler (La Région)
Sayıları bugün itibariyle 21’i bulan bölge yerinden
yönetimleri, 1972’de kamu kurumları (idari birim) olarak kurulmuşlar ve
1982‘den bu yana yerel yönetim birimi olarak faaliyet göstermektedirler.
Bölgeler daha ziyade ekonomik gelişme ve toprak-arazi planlamasından sorumlu
olarak hizmet vermektedirler. Dolayısıyla özel şirketlere ekonomik yardımda bulunma,
bu işin koordinasyonu için ”ekonomik
gelişmeye dair bölge şemaları” düzenleme ve arazi planlaması için ayrı olarak “arazinin
düzenlenmesi ve gelişimine dair bölge şemaları” hazırlama yetkilerine
sahiptirler. Bölgeler eğitim alanında lise ve dengi okullarının bina yapım ve
inşası ve teknik ve personel hizmetlisinin istihdamı ile iş aramakta olan genç
ve yetişkinlerin tabi tutulacakları mesleki eğitimin düzenlenmesinden de
sorumludurlar. Avrupa’daki hemcinslerine
göre yüz ölçümleri açısından daha dar bir alanda faaliyet görmelerine rağmen,
bölge yerinden yönetimleri kendilerine bırakılan yetkileri başarıyla yerine
getirmişler ve kuruldukları günden itibaren de planlama ve düzenleme alanında
sürekli ilerleme göstermektedirler.
Bölge meclislerinin yanında,
1972 tarihli kanunla “komite” olarak kurulan, 1992 tarihli kanunla “konsey”e
dönüştürülen ve en son 2010 tarihli çevrenin korunmasına dair kanunla da
“Bölgesel Ekonomik ve Sosyal ve çevresel Konsey” olarak adlandırılan ve değişik
meslek örgütü ve kurumdan beş yıl için seçilen üyelerden oluşan bir danışma
organı bulunmaktadır. Konsey’e ekonomik sosyal ve çevresel tüm konularda görüş
için meclis tarafından başvurulabilmekte, kendisi bu yönüyle bir fikir ve proje
geliştirme noktası oluşturmaktadır[5].
4. Özel Statüye Sahip Yerel Yönetimler
Genel kamu hukukuna tabi yerel yönetim birimlerinin
yanında, Fransa’da ayrıca kendilerine has kanunlarla kurulmuş özel statüye
sahip yerel yönetimler de bulunmaktadır. Denizaşırı departman ve bölgeler ayrı
tutulacak olursa, Fransiz anakarasında özel statüye sahip yerel yönetimler
ülkenin en büyük üç şehrini oluşturan Paris, Lyon ve Marsilya’dir. Özellikle
Paris kenti sahip olduğu nüfus yoğunluğu ve başkent olması dolayısıyla yönetim
biçimi açısından diğer iki büyük şehirden de ayrılmaktadır. Zira Paris kenti,
departman ve commune kimliğini ayni toprak parçası üzerinde barındırmakta, her
iki yerel yönetim türü Paris konseyi olarak adlandırılan tek bir meclis
tarafından yönetilmektedir.
Bir diğer açıdan, Paris, Lyon ve Marsilya şehirleri
sayıları sırasıyla 20, 16 ve 9 mahalli birim olan ve kendi seçilmiş meclisleri
bulunan ancak yerel yönetim statüsünden yoksun olan arrondismanlara
(ilçe-mahalle) ayrılmışlardır. Arrondismanlar belirli konularda, şehircilik ve
planlama gibi, ana belediyeye rapor ve projeler sunmakta, halka
yakınlıklarından dolayı mahalli sorunları görüşülmek üzere merkez belediyeye
aktarmaktadırlar.
Yönetim ve organisazyonlarinin
kalan kısmı için diğer yerel yönetimlerin tabi olduğu genel kamu hukukuna tabi
özel statülü yerel yönetimler, ayni zamanda ülkenin en büyük ekonomi kentlerini
oluşturmaktadırlar.
5. Fransız desantralizasyon hukukunda yetki paylaşımına
hakim prensipler
Tüm üniter devletlerde olduğu gibi Fransa’da da, yetki
devri ve paylaşımının öznesi devlettir, çünkü yerel yönetimler devletten
bağımsız olarak egemenlik ilkesinin bir ifadesi olan «kendi yetkilerini
belirleme» yetkisine sahip değildirler. Fransız desantralizasyon hukukunda
yetki ve görevlerin yerel yönetimlere devri ve yerel yönetim birimleri arasında
paylaşımına dair birden çok prensip bulunmaktadır. Öncelikle tüm yerel yönetim
birimleri kendilerine geniş bir alanda faaliyet yürütmelerine olanak sağlayan
ve «clause generale de competence» olarak adlandırılan «genel yetki ilkesi» ile donatılmışlardır. Genel yetki ilkesine
uygun olarak, desantralisazyon yasalarıyla her üç yerel yönetim birimi için
belirtildiği üzere « yerel yönetimler kendi yörelerine ilişkin işleri
kararlarıyla» yerine getirirler. Lakin
söz konusu ilkeden kaynaklanan yetki kullanırken diğer yerel yönetimlerin ve
merkez yönetimin yetki alanlarına saygı gösterilmelidir. Zira bu ilke mahalli
idarelere, kanunların açık bir şekilde bir görev ya da yetkiyi başka bir yerel
yönetim ya da idari birime devretmediği alanlarda ilgili yerel birime bu alanda
faaliyet ve müdahale kapasitesi sunmaktadır.
Genel yetki ilkesinin yanında, ayrıca 1980’li yılların
başından itibaren uygulanmaya çalışılan «yetkilerin
blok halinde devri» ilkesi geçerliydi. Söz konusu hukuki prensibe göre
belli hizmetlerden tek bir yerel yönetim türünün sorumlu olması öngörülüyordu.
Örneğin, sosyal yardımları ilgilendiren tüm hizmetler departmanlara, şehir
içindeki ulaşımla ilgili tüm hizmetler commune'lere ve nihai olarak planlamayı
ilgilendiren tüm işler bölge yerel yönetimlerine devredilecekti. Lakin süreç
içerisinde meydana gelen reformlar sonucu oluşan somut durum ilkenin istenilen
düzeyde gerçekleşmediğine işaret ediyor, zira birçok alanda ayni yetkiler
farklı yerel yönetim birimleri tarafından yerine getirilmekte ve bunlar
arasında paylaşılmaktadır. Yetki paylaşımına ilişkin bir diğer ilke olan ve
kendisine anayasada da yer bulan subsidiarité
(ikincillik, yedek olma) prensibine göre bir yetki ya da görev bu isi en iyi
şekilde icra edebilecek yerel yönetim birimine devredilmelidir. Yerel
yönetimlerinin birbirleri üzerinde vesayet kurmalarının yasak olduğu daha önce
belirtilmişti. Lakin bir hizmetin görülmesi için birden fazla yerel yönetimin
birlikte hareket etmesi gerekiyorsa bu yerel yönetimler aralarından birini işin
koordinasyonunu gerçekleştirmek üzere “işin başı” olarak seçebilirler.
Fransa’da küçük ölçekte, az
nüfusa sahip ve ekonomik açıdan sıkıntılar yasayan commune'lerin fazlalığı, yerel yönetimleri
19. yüzyılın sonlarından itibaren tek bir commune'nün yerine getirmekte
zorlanacağı hizmetleri yerine getirmek için commune birlikleri kurmaya
yönlendirmiştir. başlangıçta yörenin tek bir ihtiyacını yerine getirmek için
bir araya gelen commune’ler 20. yüzyılın ortalarından itibaren çıkarılan yasalarla
birden fazla ihtiyacı karşılamak amacıyla birlikler kurdular. Zamanla commune dayanışmasıyla
oluşturulan birliklerin hizmetleri yerine getirmedeki etkinliği görülünce,
yapılacak is ve görevler belirli bir düzene bağlandı. Bu çerçevede commune birliklerinin
zorunlu ve ihtiyari görevleri belirlendi ve en son 2010’da yerel yönetimlerin
bu birliklerdeki temsilcilerinin doğrudan genel secimle işbaşına gelmeleri
kararlaştırıldı. Günümüz itibariyle kurulmaları yüzölçüm, yerel nüfus sayısı ve
commune'lerin bu yöndeki açık ihtiyarına bağlı olan commune birliklerinin dört
çeşidi bulunmaktadır ve bu dört birlik tipi Fransız nüfusunun altmış milyona
yakinini kapsamaktadır. 2010’da öngörülen reform gereği, Fransız anakarasındaki
tüm commune'ler 1 Ocak 2013 tarihine kadar bir commune birliğine üye olmak
zorundadırlar.
II. FRANSA’DA YEREL DEMOKRASİ ARACLARI
1. Yerel Yönetimlerin Organlarına Dair Hükümler (Temsili
Demokrasi)
Tüm yerel yönetimlerde, kararlarıyla yerelin yönetimini
gerçekleştiren bir meclis ve bu meclisin kararlarını uygulamakla yükümlü bir
yürütme organı bulunmaktadır. Ayrıca meclis çatısı altında, meclisin ağır is
yükünü azaltmak için bu organın hakkında karar vereceği isleri önceden
inceleyen ve düzenleyen özel komisyonlar öngörülmüştür. Komisyon üyeleri
meclisin kendi içinden farklı görüşlerin komisyon nezdinde temsiline olanak
sağlayan liste usulüyle seçeceği üyelerden oluşurlar. Komisyonların sayısı söz
konusu yerel yönetimin ihtiyacına göre değişebilmekte ise de her meclis çatısı
altında genelde bir bütçe ve finans komisyonu bir de sentez komisyonu bulunmaktadır.
Mecliste görev yürütmekte olan tüm üyelerin, mecliste görüşülecek konulardan
toplantı gününden en az 5 is günü önce «
açıklayıcı sentez notu» adi verilen bir ihbarname ile haberdar edilmesi
gerekir. Üyeler meclis toplantıları sırasında görüşülen işle ilgili soru sorma
hakkına da sahiptirler. Farklı görüşteki meclis üyeleri ayrıca kendilerine bir
lokal tahsis edilmesini sağlamak ve çalışmalarını kanalize edebilmek için
«seçilmişler grubu» adi altında gruplar kurabilirler. Yine parlamento hukuku
ile yerel yönetim hukuku arasında bir paralellik kurulması adına meclis
üyelerinin beşte birinin talebi üzerine, yerel kamu yararına ilişkin bir konuda
inceleme ve araştırma yapmak üzere «inceleme ve değerlendirme komisyonları»
kurulmasına imkan verilmiştir. Son olarak 2002 yılından bu yana, çoğunluk
görüşünden olmayan meclis üyelerine yerel yönetimin aylık bastığı yayın aracı
“bilgilendirme bülteni”nde kendilerini ifade edebilecekleri belirli bir alanın
ayrılması imkanı getirilmiştir.
Meclis üyelerinin tamamı 6 yılda bir yapılan secimle
işbaşına gelirler. Seçilme usulü yerel yönetim kategorisine göre farklılık
gösterse de, organların görevlerini yerine getirme bicimi, çalışma sekil ve
usulleri ayni düzene tabidir.
Fransa’da temsili demokrasi, azınlık oylara sahip
partilerin yerel mecliste sandalye sahibi olabilecekleri şekilde
düzenlenmiştir. Temsili demokrasiden kasıt, tüm yönetim biçimlerinde olduğu
gibi yerel düzeyde de aynidir; yerel halkın yerel yöneticilerinin seçimi
aracılığıyla yerelin politik yönetimine katılması. Belli bir secim alanında tek
kişinin seçildiği departmanlara ilişkin çoğunlukçu secim usulü bir tarafa
bırakılırsa, commune ve bölge meclislerinin üyelerinin seçiminde küçük ölçeklerdeki
siyasi partilerin temsil edilmesine özen gösterilmiştir. Zira bu iki yerel
yönetim biriminde departmandan farklı olarak iki tur içinde gerçekleşen liste
usulü secim yöntemi benimsenmiştir. İkinci tura katılabilmek için seçim çevresi
içinde bir partinin en az % 10 oranında oy almış olması gerekir, ayrıca en az %
5 oy oranına sahip partiler liste birleşimi yoluyla birlikte ikinci tura
katılabilme olanağına sahiptirler. Ayrıca 2000 ve 2007 yılında çıkarılan kadın
ve erkeklerin seçimlerde eşitliğine dair kanunlarla da kadınların temsil
oranının artırılması sağlanmıştır. Belirtilen yasalara göre, liste usulu secim
yönteminin uygulandığı yerlerde her liste iki cinsiyetten eşit sayıda kadın ve
erkek aday göstermek zorundadır. Hatta listenin sırasıyla «bir kadın, bir
erkek, bir kadın, bir erkek» yada tersi seklinde düzenlenmesi zorunludur.
Yerel yönetimlerin yürütme
organları, belediye başkanı ve meclis başkanları, halkın genel ve doğrudan
seçimiyle değil, genel secim sonrası meclisin kendi içinden yaptığı ikinci bir
seçimle basa gelmektedirler. Sistem her ne kadar organların görev ve
yetkilerinin birbirinden ayrıştırılmasını öngörmüşse de, her iki organın
birlikte ve uyumlu hareket etmemesi yerel yönetimin işleyişinin bloke olmasına
neden olabilir. Bu açıdan sözkonusu secim sistemleri belirlenirken yerel
meclisin çoğunlukçu bir görünüme sahip olmasına da ayrıca dikkat edilmiştir,
esasında bu durum devletin esas kaygısının yerel düzeyde etkin bir demokrasiden
ziyade hizmet etkinliği ve verimliliği olduğunu ortaya koymaktadır.
2. Katılımcı Yerel Demokrasiye İlişkin Hükümler
Fransa da temsili demokrasinin gün geçtikçe daha fazla
güçlenmesinin yanında, yerel halkın yerel yönetime aktif katılımının sağlanması
için “katılımcı demokrasi” araçları
da gelişme göstermektedir. 1992 de yürürlüğe giren kanunla yerel yönetim
sınırları içerisinde yasayan vatandaşların yerel işlemler hakkında “bilgi
edinme hakları” demokrasinin temel unsurlarından biri olarak tanımlanmıştı.
2002’de çıkan bir diğer yasayla mahallelerden daha küçük ve bir kaç sokaktan
oluşan küçük birimlerde yönetimin yerel halka daha çok yakınlaştırılması ve
ihtiyaçların daha somut bicimde belirlenmesi için «semt meclisleri» kurulmasına
karar verildi. Bunun yanında aynı yasayla nüfusu on binin üzerinde olan
yerlerde, meclis üyeleri ile yerel esnaf ve sanatkarların organizasyonlarının
temsilcilerinden oluşan «yerel kamu hizmetlerine ilişkin danışma
komisyonları»nın kurulması zorunluluğu getirildi. Son olarak yerel halkın «dilekçe» yoluyla
yerel yönetimin yetki alanına giren bir konuyu yerel meclisin gündeme almasını
talep etme hakki bulunmaktadır.
Yerel demokrasinin en önemli araçlarından katılımcı ve
temsili demokrasiyi bünyesinde barındıran yerel referandumlar da
Fransa’da kurala bağlanmışlardır. Bu referandumlar yerel halkın sadece görüşüne
başvuran bu konuda fikir sunan ve bağlayıcılığı olmayan «konsültasyon» olarak
adlandırılan referandumlar ile yerel meclisin nihai karar yetkisinin yerel
halka devredildiği ve bu yerel halkın fikrine başvuru sonucunda oluşan
kamuoyunun bağlayıcı olduğu referandum tipleri olmak üzere ikiye
ayrılmaktadırlar. Yalnız, her iki referandum tipinde de meclis ya da yürütme
organının yetki alanına giren konuyu halkın önüne götürmeye karar verecek olan
yerel meclistir. İlk basta sadece commune'lere tanınan bu yetki daha sonra
departman ve bölgelere de tanınmış hatta commune birliklerinin de bu yetkiyi
kullanmasına olanak tanınmıştır.
III. FRANSIZ YEREL YONETİMLERİNİN GELİRLERİ
Yerel yönetim birimleri, harcamalarını karşılayabilecek
ve kendilerine devredilen yetki ve görevleri yerine getirmelerine imkân
sağlayacak gelirlerden yoksun olsalardı yerel yönetimlerin serbest yönetimi
ilkesi” kuşkusuz içi boş bir ilke olurdu[6].
Fransız yerel yönetimlerinin belirgin özelliklerinden biri de bu birimlerin
ekonomik yönden önemli bir bicimde güçlendirilmiş olmalarıdır. Her şeyden önce
kamu harcamalarının yüzde ellisinden fazlası yerel yönetimler aracılığıyla
yerine getirilmektedir. Yetki ve gelir transferiyle Fransız yerel yönetimleri
zaman içerisinde küçümsenmeyecek bir mali güce sahip olarak yerel ve ulusal
düzeyde politik hayatin etkin aktörlerine dönüştüler.
Fransa'da aynen devlet gibi yerel yönetimler de
harcamalarını karşılamak için vergi toplama yolunu tercih edebilirler. Lakin
yerel yönetimlerin bu alanda normatif güçleri yani düzenleme yetkileri
sinirlidir. Bundan dolayı yeni vergi oluşturamazlar ya da var olan bir verginin
yapısını değiştiremezler, yürürlükten kaldıramazlar veya vergi yükümlülerinin
kapsamını belirleyemezler. Zira son tahlilde bu tür yetkilerin kullanımı
devletin yani merkezi yönetimin tekelindedir.
Yine de yerel organlar kendi hesaplarına vergi toplama ve
verginin miktarı ile oranını kanunu çizdiği sınırlar içerisinde belirleme
yetkisiyle donatılmışlardır. Yerel yönetimlerin doğrudan topladıkları vergiler
arasında en önemlileri ekonomiye katkı vergisi, konut vergisi, yapısız arazi
vergisi ve yapılı arazi vergisi sayılabilir. Doğrudan vergiler yerel
yönetimlerin vergi gelirlerinin yüzde seksenini oluşturmaktadır, arta kalan
vergi gelirlerini ise dolaylı vergiler oluşturmaktadır. Vergilerin yanında bir
de devletin yerel yönetimler arası eşitlik ilkesini sağlama, yoksun durumdaki
yerel yönetimlerin mali durumlarını iyileştirme, yetki devirlerinden
kaynaklanan masrafların giderilmesini sağlama amaçlı «dotation» olarak
adlandırılan devlet yardımları da bulunmaktadır. Devletin 2011 yılında yerel
yönetimlere aktardıkları bu yardımlar 75 milyar euro civarında gerçekleşti.
Yerinden yönetimlerin merkeze bağlılığını artırdıkları, devletin bu yolla kendi
politikalarını yerele empoze etmesine mahal verdikleri türünden eleştirilere
uğrasalar da, bu tür yardımların değeri küçümsenmeyecek derecede yüksektir,
özellikle gelirleri az olan yerel yönetimlerin hizmetlerinin devamı için sine qua non (olmazsa olmaz) ‘durlar.
Yerel yönetimlerin ayrıca tüm kurum ve bireyler gibi borçlanma imkanları
vardır, yalnız borçlanma yoluyla elde edilen gelirler yerel meclislerin isleyiş
harcamaları için kullanılamaz. Son olarak yerel yönetimler tüm idari birimler
gibi sundukları hizmetin bedelini almakta, bu yolla ek bir gelir kalemine sahip
olmaktadırlar.
Anayasanın 72-2. Maddesi üçüncü fıkrasına göre yerel
yönetimlerin vergi gelirleri ve diğer öz gelirleri her yerel yönetim kategorisi
için tüm gelirlerinin ‘‘belirleyici’’ bir bölümünü oluşturur. 2004 yılında bu
maddenin uygulanması için çıkarılan yasa gereği bu belirleyici oranlar
commune'ler için % 60,8, departmanlar için % 58 ve en son bölgeler için %
39,5‘tir. Bu oranların önemi yerel yönetimlerin vergi gelirlerinin tüm
gelirlerin içerisinde bu oranların altına indirilememesidir. 90’li yıllardan
itibaren Fransız Anayasa konseyinin birçok kararında belirttiği üzere, kanunlar
yerel yönetimlerin gelir kaynaklarını kendilerinin serbest yönetimi ilkesine
zarar verecek biçimde düzenleyemezler[7].
Dolayısıyla bu yollarla yerel yönetimlerin mali özerklikleri merkezi otoritenin
müdahalesinden uzaklaştırılarak garanti altına alınmaya çalışılmıştır.
Lakin yerel yönetimlerin gelirlerinin çokluğu sinirsiz
özgürlüklere sahip oldukları seklinde anlaşılmamalıdır, zira bu gelirlerin
kullanımı devlet tarafından sıkı bir kontrol sistemi altına alınmıştır.
Öncelikle yerel yönetimlerin bütçeleri Bölgesel Hesap Mahkemeleri (Chambre Régionale des Comptes) adı
verilen kurumlar tarafından kanuni denetime tabi tutulmaktadır. Ayrıca devletin
lokaldeki temsilcisi “préfet” (vali),
yerel organlar tarafından verilen kararları - harcamalara ve gelirlerin
kullanımına ilişkin olanlar doğal olarak dahil - yasaya aykırı olduğu
gerekçesiyle hakim önüne götürme ve yürürlüğün durdurulması kararı verilmesi
talebinde bulunma yetkisine sahiptir.
Bitirirken
1980 yıllarından itibaren süregelen reformlarla ve bu
reformlara 2002 yılından sonra yapılan eklentilerle, Fransız yerel yönetim
hukuku ciddi bir değişime uğradı. Şurası kesin ki anayasal ve yasal
değişikliklerle meydana gelen yerel yönetimlerin günümüzdeki durumu önemli bir
ilerlemeye işaret etmektedir ve sistemin handikaplarına rağmen artık kimse
geriye doğru bir adım bile gitmeyi tasavvur dahi etmemektedir[8].
Lakin Fransız yerel yönetimleri incelendiğinde en çok göze çarpan aksaklık
süregelen reformlar sonucu her alanda belirgin bir “karmaşıklığın” meydana
gelmiş olmasıdır. Buna “Fransız usulü karmaşıklık” demek de yanlış olmaz. Zira,
Fransız devletinin yönetim organizasyonu - Avrupa, devlet, bölge, departman,
commune ve commune birlikleri olmak üzere - beş farklı yönetim düzeyiyle sözün
yalın haliyle yönetilmesi ve dizaynı zor duruma gelmiştir.
Belirgin bir yetki ve görev paylaşımının olmayışı ve şu
anki paylaşımın vatandaşlar tarafından açık bir biçimde okunulamaz oluşu ise
ayrı bir karmaşıklığa yol açmaktadır. Gelir ve yetki paylaşımı her yerel
yönetim birimi için özel olarak belirlenmeli, yerel yönetimlerin faaliyet
alanlarının yasalarla açıkça birbirinden ayırt edilebilecek şekilde
gösterilmesi bir ihtiyaçtan öte karmaşıklığın minimuma indirilmesi için bir
zorunluluk haline gelmiştir. Nihayet birey ve yönetim ilişkisi üzerine kurulu
devletin, gücünü yönetimin her aşamasına yayma çabası, birbirleri arasında
eşitlik ilkesine dayalı olarak faaliyet gösteren yerel yönetimlere az bir
faaliyet alanı tanımaktadır. Oysaki Fransız hukukçusu Hauriou'nun dediği gibi “modern devletlerin tek ihtiyacı sadece iyi
bir yönetim değil”, ayni zamanda yerel yönetimlerin kendilerini gerektiği
gibi ifade edebilecekleri yeterli düzeyde bir “kamusal özgürlüktür”[9].
[2] Maddenin
lafzı su şekildedir : “La France est une République indivisible, laïc,
démocratique... Son organisation est
décentralisée” yani “Fransa bölünmez, laik, demokratik… bir cumhuriyettir... Organizasyonu
ademimerkeziyetleştirilmiştir”.
[3] Yerel
yönetimler arası eşitlik ilkesini bütünleştirmek ve her yerel yönetim
kategorisinin otonom yapısını korumak amacıyla vesayet kurumu, Fransız
anayasası 72. maddesiyle yasaklanmıştır.
[4] Fransız
doktrini belediye başkanının bu iki yönlülüğünü “çift kasket”li (double casquette) olma olarak
isimlendirmektedir.
[5] GIRARDON
Jean, Les collectivités térritoriales, Ellipses, 2. Baskı, 2011 s. 80
[6] VERPEAUX
Michel, Droit des collectivités
territoriales, PUF, 2. Baskı, 2008 s. 253
[7] Kararlardan birine örnek olarak 25
haziran 1990 tarihli 277 dosya numaralı Anayasa konseyi kararı: DC n° 90-277 du
25 juillet 1990, DC n° 98-402 du 25 juin 1998, DC n° 2000-432 du 12 juillet
2000.
[8] MONTAIN-DOMENACH
Jacqueline-BREMOND Christine, Droit des
collectivités territoriales, PUG, 3. Baskı., 2007, s. 235
[9] HAURIOU
Maurice, Précis de droit administratif et
de droit public, 12. baskı (1933), Dalloz, 2002, s. 84-90
YAZAR: Hayrettin Yıldız- Yalova Üniversitesi Araştırma Görevlisi-
KAYNAK:Yalova Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi 1.sayı
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder